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우리가 몰랐던 서울살림(4회)

 

 

손종필 나라살림연구소 부소장


시행 2년째, 시작은 되었고...


 지난 3월 7일 위원회 위원 공개모집을 시작으로 2013년 서울시 주민참여예산제가 본격적으로 기지개를 켰다. 작년 시행 첫해인 관계로 1월부터 준비하여 5월 하순에 위원 공개모집에 들어간 것에 비하면 올해는 2달여 정도 앞당겨진 것이다.


 서울시 주민참여예산제는 서울시민의 시정참여와 재정민주주의의 확대라는 목표로 작년 5월 2일 조례가 시의회에서 의결되어 5월 22일 공포되어 시행되기 시작하였다.


 주민참여예산제도는 1988년 브라질의 포르투알레그레라는 도시에서 시작되어 브라질을 비롯한 남미와 유럽은 물론 아프리카와 아시아까지 확산되고 있다. 스페인의 알바세테시는 전체예산의 50%를 주민참여예산으로 결정하고, 2005년부터 제도를 시행하고 있는 독일의 리히텐부르크시는 재정에서의 참여만이 아니라 시정 전반에 시민들의 참여를 보장하는 방향으로 제도를 발전시키고 있다. 국내에서는 2003년 광주광역시 북구가 처음으로 제도를 도입하여 시행하였다.


주민참여예산제도의 핵심은 예산편성 과정에 주민이 직접 참여하여, 사업의 필요성, 우선순위 등에 대해 의견을 제시하여 반영하고 나아가 평가과정에도 참여하는 것이다. 그러나 지금까지 우리나라 대다수의 광역시•도나 기초지자체는 중앙정부의 법령에 의한 의무적 시행에 따라 형식적인 조례 제정으로 인해 ‘시민 참여 없는 참여예산제’를 시행하고 있다. 그에 비하면 서울시의 참여예산제는 형식적 측면에서 진일보 한 모습을 보였다. 


작년과 무엇이 달라졌나? 


서울시가 지난 3월 7일 발표한 운영계획을 살펴보면 예산학교등 주요 일정이 2개월 정도 앞으로 당겨졌다. 그리고 작년보다 주민제안사업 신청기간, 분과위원회, 총회 심사 기일이 확대되었다. 작년 시일의 촉박함으로 인해 발생했던 문제들이 해결될 수 있을 것으로 보인다. 주요하게 변경된 내용을 살펴보면 아래와 같다. 


서울시 주민참여예산 주요 일정



• 공개모집 위원 정수를 확대


참여예산위원 총 인원 250명중 기존에는 공개모집위원이 150명, 추천위원이 100명이었던 것을 공개모집위원 200명, 추천위원 50명으로 조정하였다. 아래의 표에서 확인할 수 있듯 추천위원의 회의 참석률이 15% 가량 낮은 것으로 나타나 평가 과정에서 꾸준히 지적 되었었다. 또한 공개모집의 확대로 인해 일반시민의 참여가 더욱 확대되었으나(50명 증가), 향후 자치구 추천위원들의 참여 폭을 제한하기 위한 방안이 필요하다.



• 예산학교 교육 내용 강화


주민참여예산위원은 기본적으로 예산학교를 수료해야 위원으로 활동할 수 있다. 교육과정이 의무교육이기 때문이다. 그래서 작년의 경우 총 6시간에 걸친 예산학교를 진행하였다. 그러나 올해는 교육시간을 총 12시간으로 확대하였다. 올해 교육의 특징은 신규 위원의 경우 기초반 9시간을 의무적으로 수강하여야 하며, 전체 위원들은 올해 새로 운영하는 심화반 교육을 수강하여야 한다.


• 참여예산 한마당 사업 홍보 주체 변경


작년 참여예산 한마당은 흥겨운 자리를 넘어 얼굴을 붉힐 수 있을 정도의 과열경쟁이었다. 모 자치구는 과도한 이벤트성 홍보를 펼치기도 하였다. 그래서 올해는 사업 홍보부스 운영 주체를 자치구 지역회의에서 분과위원회로 변경하였다. 또한 총회 상정사업에 대한 심사 기일을 2일로 확대하였다.


• 분과위원회 개편


작년 1년동안 7개의 분과위원회를 구성하여   250명의 위원들이 활동을 하였다. 그러나 일   부 분과위원회는 지원하는 위원들로 넘쳐나   기도 하였으며, 사업 심의시 생활과 직접적으   로 연관되어 있는 분과위원회 별로 제안사업   이 집중되는 문제가 발생하였다. 이러한 문제   를 해결하기 위한 방법으로 분과위원회를 재   편하였다. 



더욱 발전하기 위해

 

 서울시 주민참여예산제는 작년 1년 동안 일정한 성과를 내었다. 서울시의 다양한 민관거버넌스가 있지만 주민참여예산위원회는 새로은 민관거버넌스의 모습을 만들어 가고 있다. 그러나 이러한 긍정성에도 불구하고 제도가 더욱 발전하기 위해서는 부족한 부분을 채워나가야 한다. 


• 예산편성과정에의 참여


예산편성과정에의 참여는 500억원이라는 참여예산 사업의 결정에 국한하지 않고 위원회의 권한을 더욱 확장하도록 하는 것을 의미한다. 작년 1년 평가에서 주요하게 제기되었던 문제이기도 하다. 참여예산조례에 규정된 위원회의 권한과 주민참여예산제의 본래 취지는 예산 운용 전 과정에 다양한 방식의 참여를 보장 하도록 하고 있다. 참여예산사업만이 아닌 서울시 전체 사업에 대해 사업의 우선순위, 편성방향등에 대해서도 의견을 제시하고 반영되도록 하여야 한다. 


• 다양한 정보의 개방


주민참여예산제의 성패를 가르는 것 중 가장 중요한 것은 시민의 참여이다. 작년 모 광역시의 경우 당연직위원과 시장 추천위원의 과도함으로 인해, 시민사회단체가 위원회 불참을 결정함으로서 위원회가 역할을 수행하지 못하는 문제가 발생하였다. 이 제도가 시민의 자발적 참여를 전제로 시행되는 제도이기에 시민의 참여는 기본이다. 


시민의 참여를 보장하는 첫걸음은 다양한 정보의 개방이다. 위원회 및 분과위원회의 회의 공개와 더불어 집행부는 예산편성 및 집행과정에 대한 적극적 정보공개를 통해 시민들의 다양한 의견이 행정에 개진될 수 있도록 해야 한다. 현재 서울시는 다양한 행정정보의 공개를 추진하고 있다. 다행이다. 일부 행정정보만이 아니라 서울시에서 추진하고 있는 사업의 내용이 함께 공개되면 더욱 많은 시민들의 관심과 참여가 서울시 행정을 살찌울 것이다.


• 시의회와의 협의 필요


작년 11월 서울시의회와 주민참여예산위원회의 긴장 관계가 최고조에 달했었다. 주민참여예산위원회 총회에서 결정된 사업과 예산에 대해 서울시의회 상임위원회에서 사업타당성 결여, 중복사업 등의 이유를 들어 다수의 참여예산사업 예산을 전액 또는 부분 삭감하였기 때문이다. 


시민단체 차원의 항의 기자회견, 위원회의 기자회견 및 항의 방문 등이 잇따랐다. 결국 시의회 예결위원회에서 상당한 수준의 사업예산을 복원시킴으로서 상황이 정리되었었다. 시의회 차원에서 볼 때 내용이 부실하거나 구체적이지 않은 사업이 존재하지만 제도 첫해라는 점이 감안 된 것이다. 


주민참여예산제를 반대하는 지방의원들이 가장 크게 드는 이유는 의회의 ‘예산심의권’ 침해라는 것이다. 지방의회의 법적 권한인 ‘예산심의권’과 주민참여예산위원회의 ‘선정사업 결정’과의 관계는 충돌될 가능성이 상존한다. 엄밀히 말하면 위원회의 ‘선정사업 결정’은 서울시 예산편성권의 일부를 행사하는 것이다. 그러나 위원회의 선정사업 결정이 시의회에서 존중되지 못하면 제도의 효능감은 떨어질 것이고 시민들의 참여는 저조해 질 것이 뻔하다. 


시의회의 권한은 존중되어야 마땅하다. 그러나 시민들의 시정 참여를 통한 정책의 질 향상이라는 긍극적 목표를 바라보고 권한만을 주장하면 이 제도는 허울만 남을 것이다. 

위원회 총회에서 참여예산 사업이 선정되면 예산안이 서울시의회에 제출되기전 서울시의회 각 상임위원회와의 협의를 통해 개별 사업에 대한 상호간의 이해를 높이고 계획을 구체적으로 수립하여 제출되도록 하는 것이 하나의 해결방안이 될 것이다.


• 서울시 전체 사업에 대한 의견 제출 필요


조례에는 예산안에 대한 의견을 제출하는 것과 함께 대규모 사업 및 중기재정계획 등에 대한 의견을 제출할 수 있도록 보장하고 있다.


하지만 작년의 경우 준비 및 역량부족과 시일의 촉박함, 인식의 결여 등의 이유로 제대로 된 의견서를 제출하지 못하였다. 주민참여예산위원회가 참여예산사업 결정만으로 역할을 축소하게 되면 이익집단으로 변질 될 수 있고, 제도의 선의를 왜곡하는 꼴이 된다. 


 서울시 예산 전반에 대한 모니터와 일상적인 의견 개진을 통해 진일보된 주민참여예산제가 되도록 하기 위한 노력이 필요하다. 


주민참여예산제의 본질은 참여이다. 그 밖의 요소는 참여를 활성화하기 위한 주요한 요소들이다.


왜 참여인가? 삶의 질의 높이기 위해서이고, 삶의 질은 정책의 변화를 통해서 높아진다. 참여하였을 때 이러한 변화가 올 수 있다. 



박원순 서울시장과 서윤기 시의원을 비롯한 주민참여예산위원들이 지난 7월 서울인재개발원에서 열린 위촉식에서 마른 수건도 짜낸다는 의미의 퍼포먼스를 하고 있다.




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서울시의 ‘잃어버린 10년’, 명확한 재발방지책을 고민해야


김상철 / 나라살림연구소 연구위원



   최근 서울시의회는 여의도에 위치한 서울국제금융센터(IFC)의 특혜의혹에 대한 조사 소위원회를 구성했다. 지난 1월부터 2개월 동안 활동한 동남권 유통단지 특혜의혹 진상규명 특별 소위원회도 활동보고서를 발표했다. 2011년에는 한강르네상스 사업특혜 및 비리규명을 위한 행정사무조사특별위원회를 구성하여 활동했고, 그 결과를 보고하기도 했다.


   서울시는 지난 해 7월 서울시민들이 큰 관심을 갖고 있는 사업들을 공개대상사업으로 지정하여 관련 문서들을 시민들에게 공개하기 위한 작업을 시작했으며 이를 12월에 사회이슈가 됐던 ‘7대 사업’으로 선별하여 발표했다. 여기에 포함된 사업은 파이시티 사업, 파인트리 사업, 서해뱃길 사업, 세빛둥둥섬 사업, 양화대교 구조개선공사, 우면산 산사태 대책수립, 지하철 9호선 등이다. 


서울의 지난 ‘10년’, 벗겨도 벗겨도 계속 나오는 의혹들


   지난 달에는 대한변호사협회가 그동안 논란이 되었던 세빛둥둥섬의 특혜의혹에 대해 당시 시장이었던 오세훈 전 시장의 배임을 물어 검찰에 수사를 요구하기도 했다. 대한변호사협회는 지난 해부터 ‘지자체 세금낭비조사특별위원회’를 구성하여 세빛둥둥섬 외에 용인경전철 등 사회적 논란이 되었던 지방정부의 재정사업에 대한 조사를 진행했었고, 오세훈 전 시장에 대한 수사의뢰는 그 결과였다.


   박원순 시장이 취임한 지 3년차에 접어들었지만 여전히 서울시 행정 곳곳에는 과거 이명박-오세훈으로 이어지는 전임 시장들의 각종 토건사업과 민자사업으로 몸살을 앓고 있다. 문제는 이런 과거의 사업들이 지방권력 교체에도 불구하고 서울시의 재정을 압박하는 요인으로 작용하고 있다는 사실이다. 비근한 예로 지하철9호선 민자사업만 보더라도 이미 협약서에 8.9%의 수익률을 보장해주고 있는데, 이는 현재 시중 금리와 비교해도 두 배에 달하는 높은 수준이다. 




현재의 서울재정을 좀먹는 과거사업들


   2007년 오세훈 전 서울시장은 새로운 한강의 기적을 만들겠다며 ‘한강르네상스 마스터플랜’을 제시한다. 여기에는 두 가지 큰 특징이 있었는데, 하나는 용산이나 압구정, 여의도 등을 초고밀로 개발하여 막대한 개발이익을 토건업자에게 제공하는 것이고 다른 하나는 이명박 정부의 역점사업이었던 경인운하의 연장사업으로서 서해뱃길 사업이었다.


   서울시는 2008년 기본설계를 하고 2010년 환경영향평가를 마치는 등 사업을 진행하고 바로 2012년 2월까지 실시설계를 진행하고 있었다. 한강을 수로로 만드는 데만 1,835억원에 이르는 시 재정을 집행할 예정이었고, 여의도에 설치할 국제항은 1,373억원 규모 민자사업으로 추진할 예정이었다. 


   그런데 2011년 6월 감사원에서 대대적인 한강르네상스 사업에 대한 감사결과를 발표한 결과 서울시가 경제적 타당성을 부풀렸다는 게 드러났다. 이후 대한교통학회까지 경제적 타당성이 없는 것으로 결론을 내렸다. 결국 진행되던 실시설계는 45억원이라는 막대한 시민 세금을 날리고 중단된다. 그리고 여의도에 공유수면을 내준 마리나 요트장은 파리만 날리는 실정이다. 



서울시에서 추진했던 서해뱃길사업 개요




   작년에 서울시가 밝힌 7대 사업들은 대개가 타당성이 없는 사업을 무리하게 시재정을 소요하며 추진하거나 민간사업자에게 특혜를 제공했던 사업들로 나타났다. 단순히 문제를 지적받고 중단했으니 다행이라고 안심할수가 없는게, 이미 막대한 시 재정을 낭비해 버렸기 때문이다. 더 나아가 문제가 있다는 것이 밝혀졌음에도 과거 시행정의 연속성 때문에 지금까지도 울며 겨자먹기로 막대한 손해를 감수하고 있는 사업도 있다. 


   순수하게 민자사업이라고 주장을 하더라도 시민들은 모르는 시재정이 낭비되고 있는 것 역시 주목해야 한다. 예를 들어 세빛둥둥섬 사업만 하더라도 민간사업자의 편의를 위해 주차장 이용료를 면제해준 것은 물론이고 미디어아트갤러리라는 불필요한 재정사업을 벌여 254억원을 사용했다. 


   게다가 세빛둥둥섬 사업에 당시 오세훈 전 시장의 지시로 SH공사가 출자자로 참여해 300억원이 넘는 돈을 투자했다. 그러니까 순수한 민간투자 사업이라는 세빛둥둥섬 사업에 서울시민의 재정이 500억원 넘게 사용된 것이다. 그런데도 사용기간을 10년이나 늘려주었다. 지하철 9호선도 오히려 재정사업비가 민간투자비에 2배 가까이 되는데도 사업의 이윤을 서울시가 보장해주는 이상한 구조다. 돈도 더 많이 쓰고, 게다가 이익까지 보장해주는 방식인 셈이다. 



서울시발표 ‘7대 사업’ 현황(출처: 서울시 보도자료 재구성)



잘못된 민자사업 뿌리뽑기, 확실한 제도개선으로 나가야


   이렇게 잘못된 사업들이 줄줄이 드러나고 지금까지도 서울시의 재정을 좀먹고 있는데도 좀처럼 서울시민들은 알기가 어렵다. 그만큼 서울시 재정은 이런 잘못된 관행을 덮어 두는데 편리하게 되어 있기 때문이다. 하나의 사업인데도 성질이나 성격에 따라서 이리 저리 분리 해놓거나 혹은 부서별로 쪼개놓기도 한다. 그렇기 때문에 문제성 사업은 사후에 문제점을 드러내는 것보다 애초에 사업을 추진하기에 앞서 철저하게 타당성을 검증하는 것이 필요하다.


지금까지 서울시나 서울시의회가 과거 10년간 이명박-오세훈으로 이어지는 전임 시장들의 잘못된 사업들을 찾아내고 밝혀내는데 공을 들였다면, 앞으로 필요한 것은 이와 같은 사업들이 다시는 가능하지 않는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 재정에서 중요한 것은 계획적으로 쓰고, 아껴서 쓰는 것도 있지만 적재적소에 쓰이도록 ‘사전재정관리’를 하는 것이다. 만약에 앞서 살펴보았던 문제성 사업들이 처음 시작될 때 서울의 많은 시민사회단체들과 전문가들의 문제제기에 서울시가 귀를 기울였다면 막대한 예산 낭비를 막을 수 있었을 것이다.


일정 규모의 민자사업이나 재정사업은 사전적인 재정통제 제도가 마련되고, 시장이나 고위직 공무원들의 잘못된 정책결정으로 발생한 재정적 손해를 청구할 수 있도록 하는 강력한 사후적인 재정제도 또한 필요하다. 이를테면 미국에서 운용하는 납세자 소송제도같은 것도 대안일 수 있다. 


   미국 납세자 소송제도는 국가나 지방정부의 예산이 위법하게 사용된 경우 이를 환수할 수 있도록 주민들이 소송을 제기할 수 있게 한 제도인데, 일본의 경우에도 주민소송이라는 이름으로 운용 중이다. 실제로 이와 같은 납세자 소송제도는 예산집행의 투명성과 책임성을 높이는데 큰 역할을 했다. 미국의 경우에는 1986년부터 1999년가지 3천건에 가까운 납세자 소송이 제기되었고 이를 통해서 3조에 가까운 세금이 환수되었다고 한다.


   그리고 행정의 잘못에 대해 가장 많이 사용하는 제도로서 감사제도도 개선될 필요가 있다. 현재 공공기관의 감사를 통해서 밝혀진 사실로 주민소송이 제기될 수 없는 한계도 개선되어야 할 필요가 있다. 현행 법률로는 ‘감사 전치주의’ 즉, 주민감사를 실시해야 그것을 근거로 소송을 제기할 수 있도록 하는데, 이미 밝혀진 사안에 대해 두 번의 감사를 하도록 하는 것은 불합리하다. 


   무엇보다 가장 중요한 장치는 납세자 스스로가 지방정부의 사업과 예산사용에 참여할 수 있도록 하는 것이다. 사업의 타당성을 시민들의 눈에서 본다면 앞서 살펴본 문제성 사업들이 막무가내로 추진되지 않았을 것이다. 아무쪼록, 서울시나 서울시의회의 잘못된 사업들에 대한 활동이 구체적인 제도개선으로 이어지길 기대한다. <끝>



Posted by 자작나무숲